世界卫生组织框架下的全球卫生外交①

任明辉

本文介绍了世界卫生组织在全球卫生外交中发挥的重要作 用, 阐述当前在世卫组织框架下全球卫生外交的特点, 强调 在全球卫生外交和卫生治理中, 尽管非国家行为体的作用日益 凸显, 但主权国家的主导作用仍无可替代, 并在技术专业与政 治考量、国家利益与全球卫生人类共同利益之间寻求一致与 平衡。

2023 年是世界卫生组织(WHO, 简称“世卫组织” ) 成立75 周年。 持续近三年的新冠大流行疫情, 使世卫组织再次成为全球卫生外交的中心, 指导和协调成员国、相关国际机构等不同行为体积极应对。百年一遇的新 冠大流行疫情, 引发各方思考长期以来全球卫生治理的成败得失, 重新审 视在世卫组织框架下自身的全球卫生外交地位和作用。无论是继续推动联 合国可持续发展议程中卫生相关目标的进展, 还是为预防、准备和应对下 一次可能的全球大流行病, 构建一个更加强大、有韧性的全球卫生治理体 系, 都无法离开世卫组织这一核心。只有深入研究分析世卫组织内部与外 部治理机制, 才能进一步加强各国在世卫组织框架下参与全球卫生外交的 力度和效率, 更好地统筹国内国际两个大局, 更加积极努力地推动构建人 类卫生健康共同体的进程。

世卫组织是全球卫生外交最重要的多边平台

全球卫生外交的历史一般可以追溯到1851 年在法国巴黎举行的第一次 国际卫生大会(International Sanitary Conference)。当时有12 个国家的卫生 行政管理者和科学家齐聚一堂, 针对流行性鼠疫等烈性传染病, 研究如何 分享各国的疫情信息, 协调各自的检疫政策, 避免对正常的船舶商贸产生 不利影响。由此开始了全球卫生外交的历史。直到1938 年, 这样的国际卫 生会议分别在德国、意大利、奥地利和美国举行, 总共举办了14 届, 并且 协商一致达成了世界上第一部《国际卫生公约》(International Sanitary Convention)。这期间诞生了一些国际卫生组织, 比如1907 年在巴黎成立的 国际公共卫生局(OIHP), 1902 年成立的美洲国家国际卫生局, 即后来的 泛美卫生局(Pan American Sanitary Bureau), 以及1920 年成立的国际联盟 卫生组织(LNHO)。①

伴随着1945 年联合国的诞生, 世卫组织于1948 年在瑞士日内瓦正式宣 布成立, 成为联合国系统唯一的公共卫生领域专门的政府间国际组织。世 卫组织整合了上述业已存在的卫生国际组织, 其《组织法》赋予该组织多 达22 条职能, 其中最重要的是起草、制定卫生领域的公约、协议和规章, 以及相关的技术建议、指南和标准等。② 鉴于《组织法》赋予的独一无二的 合法性, 世卫组织相继颁布了《国际卫生条例》(1951 年)、《烟草控制框 架公约》(2003 年) 两部兼具重要全球公共卫生意义和国际法约束力的法 律文件。目前世卫组织194 个成员国正在紧锣密鼓地进行谈判, 修改《国 际卫生条例》(2005 年), 磋商起草新的针对大流行疫情的预防、防范和 应对的公约、协定或其他国际文书。这两个对于未来全球卫生治理至关重 要的法律文件, 计划在2024 年5 月的世界卫生大会上提交成员国审议 通过。

对新冠大流行疫情的应对, 暴露出世卫组织缺乏灵活资金、跨部门协 调能力不足、内部运营效率低下等治理缺陷, 这使其成员国痛定思痛, 强 化世卫组织成为新的共识。七国集团(G7) 和二十国集团(G20) 领导人 峰会的政治宣言, 多次承诺加强世卫组织的作用。2022 年世卫组织大会通 过决定, 成员国同意在2030 年前, 将世卫组织评定会费占双年度基本规划 预算总额的比例, 从22%提高到50%, 这是世卫组织治理改革近10 年议而 未决问题的重大突破, 无疑将进一步加强世卫组织秘书处的经费保障和可 持续性, 逐步摆脱对多为指定用途的自愿捐款的过度依赖, 增强其技术的 权威性和独立性。

2023 年9 月召开的第78 届联合国大会, 创纪录地安排了三个全球卫生 专题的高级别会议, 并分别通过了三个政治宣言, 其主题包括大流行病的 预防、防范和应对, 全民健康覆盖以及防治结核病, 成为本届联大高级别 会议周的亮点。值得注意的是, 这三个政治宣言均强调世卫组织的作用, 并要求成员国支持世卫组织的可持续性筹资改革等。实际上, 进入20 世纪 以来, 联合国和联合国大会、安理会、人权理事会、经社理事会等, 都曾 讨论并通过了艾滋病防控、非传染性疾病防控政治宣言等文件, 全球卫生 问题已纳入联合国“千年发展目标” 和“2030 年可持续发展议程”, 使得 联合国成为世卫组织之外另一个全球卫生外交的多边舞台。各国领导人的 政治承诺和跨部门协调, 既是解决当今面临的人类共同健康挑战所需要的 核心外交要素, 也从最高决策机制层面呼应和支持了世卫组织作为最重要 的全球卫生外交平台所达成的共识和成果。

近20 多年来, 随着卫生问题的全球化, 卫生外交也越来越多地出现在 其他讨论非卫生议题的多边外交场合。药品和疫苗的可及性问题, 与世界 贸易组织(WTO) 和世界知识产权组织(WIPO) 关注的知识产权问题紧密 相关。应对禽流感、抗微生物药物耐药、食品安全和气候变化与健康, 需 要“同一健康” (One Health) 的世卫组织、联合国粮农组织(FAO)、联合 国环境署(UNEP) 和世界动物健康组织(WOAH) 四方密切合作机制。此 外, 联合国艾滋病规划署(UNAIDS), 以及全球疫苗免疫联盟(GAVI)、 全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金(简称“全球基金” ) 等对防控艾滋 病等重大传染病做出了积极贡献, 也是世卫组织的重要合作伙伴。所有这 些国际组织和创新型卫生合作机制, 都无法替代世卫组织在全球卫生外交 主战场的地位和作用。在现实中, 这些国际组织和合作机制更多的是与世 卫组织颁布的文件、指南、战略、规章等保持一致, 或与世卫组织共同颁 布联合文件。

世卫组织框架下全球卫生外交政治化难以避免

世卫组织是公共卫生领域的技术专门机构, 其职能是技术性的。同时, 作为全球卫生外交的平台, 其决策的政治性无法排除。在世卫组织决策机 制执行委员会和世界卫生大会上, 协商一致通过是成员国决策的最高追求, 特别是针对技术性文件和提案。这样做谈判磋商的进程难免漫长且艰辛, 但是政治成本小, 随后其决议的落实可能较为容易。但是, 对争议较大的 技术性问题, 最后不得不采取投票表决形式予以通过的提案并非凤毛麟角。 有的国家在决议表决通过后甚至声明与决议相关内容“脱钩” (disassociate)。 最近几年, 世界卫生大会决策政治化呈现逐渐增强的趋势。在2022 年 第75 届世卫大会讨论《全球卫生部门分别关于艾滋病毒、病毒性肝炎和性 传播感染的战略(2022—2030 年) 》时, 对战略文件中关于“性健康和生 殖健康及权利” 等文字表述出现立场明显对立的国家集团, 双方持续多 日磋商无果, 不得不进行多轮投票, 使该战略文件成为本届大会最后一 个被通过的决议。比较五年前类似议题的辩论情况, 可以发现, 越来越 多的发展中国家在旗帜鲜明地捍卫国家主权和坚持自我文化价值观认 同。对此, 也有人担忧地表示, 这是一种认识上的倒退, 不利于艾滋病 等传染病的全球防控。此外, 世卫组织欧洲区将其非传染病防控中心从 俄罗斯首都莫斯科撤出的决定, 凸显技术性问题与政治利益之间的联系 难分难解。

从本质上讲, 外交就是政治。即使是强调站在人类共同价值的高度、 以解决全球共同卫生挑战为使命的全球卫生外交, 也不可能回避各国出于 各种政治因素的考量和干预。世界日益多极化, 民族主义思潮抬头, 加之 俄乌冲突持续、中美关系紧张等地缘政治的影响, 曾经被认为是低政治敏 感性的全球卫生问题, 在未来一段时间内, 其政治化的趋势更加不可 避免。

全球新冠大流行疫情的一个深刻警示是, 在高度传染性疾病面前, 没 有一个国家是安全的, 除非所有国家都安全。健康无国界, 每个国家的卫 生需求都应该得到平等的尊重和维护, 这是全球卫生的基本理念, 也是未 来世界发展的前提。要建设一个安全、健康、和平的世界, 需要世界各国 和利益相关方的共同努力, 传染病监测与疫情早期预警, 试剂、药品和疫 苗等卫生用品的合作研发与生产、公平分配以及防控措施和经验的分享, 是全球卫生安全的需要。如何在卫生需要与政治考量、国家利益和人类共 同利益之间获得最佳的平衡与协同, 是对全球卫生外交的最大考验。

主权国家是世卫组织框架下全球卫生外交的中流砥柱

进入20 世纪以来, 以非政府组织、私营部门实体、慈善基金会、学术 机构为代表的非国家行为体参与全球卫生治理日益活跃, 特别是倡导“人 人享有基本健康” 的患者组织, 在联合国大会讨论艾滋病防控问题、世界 贸易组织审议知识产权与公共卫生, 以及推动组建全球基金等诸多全球卫 生外交的进程中发挥了积极作用。① 联合国艾滋病规划署、全球基金等国际 组织在其理事机构中设立了非政府组织代表的席位, 他们与主权国家代表 平起平坐, 拥有同等的发言权和投票权。为顺应这一全球治理的新变化, 联合国大会在卫生相关议题的高级别会议正式召开之前, 要求举办非政府 组织的听证会, 以及在高级别会议议程中必须有来自民间社会的代表发言。 值得注意的是, 非国家行为体所代表的利益多元且错综复杂、相互交 织。有的是倡导健康优先, 有的却是与公共卫生价值观背道而驰的。在世 卫组织磋商起草《烟草控制框架公约》政府间谈判期间, 积极推动控烟谈 判进程的非政府组织在谈判会场设置了巨大计时器, 提醒与会者每一秒钟会 有多少人因烟草消费而死于各种疾病。同时对发言立场偏向烟草企业的政府 代表团颁发所谓“脏烟灰缸奖”, 以这种抨击方式来影响谈判的进程和方向。 截至2023 年2 月, 有218 个非政府组织与世卫组织建立了正式关系。② 鉴于世卫组织的宗旨和性质, 符合全球公共卫生利益是其首要考量, 在成 员国的积极推动和磋商下, 2016 年第69 届世卫大会通过了世卫组织《与非 国家行为体交往的框架》(Framework of Engagement with Non-State Actors, FENSA)①, 明确了与非国家行为体交往的利弊, 以及相应的风险管理措施。 世卫组织一再重申, 该文件并非阻止世卫组织与非国家行为体的交往, 而 且提倡以更加公开、透明的方式与其开展可能的合作与交流, 并确保世卫 组织维护和改进全球公共卫生的宗旨。之后, 在每年世卫大会召开之前, 世卫组织都要专门召开非国家行为体通报会, 讨论即将审议的各项卫生技 术议题, 希望与世卫组织缔结正式关系的非国家行为体的关切和声音被各 政府代表团听到, 进而影响决策过程。然而, 无论是对《与非国家行为者 交往的框架》文件的理解和现实中遇到利益冲突的申明要求, 还是对非国 家行为体通报会的实际效果, 非国家行为体都不满意, 认为前者是在世卫 组织与非国家行为体之间竖起一道“栅栏”, 后者的通报会缺少成员国代表 的参与, 是自说自话, 效果甚微。

主权国家依然是全球卫生外交的主体。最近围绕世卫组织召集的关于 大流行病预防、防范和应对的新法律文件谈判, 世卫组织秘书处专门制作 了视频, 强调这是其成员国主导的外交进程。来自世卫组织六个地区的政 府间谈判主席团成员: 埃及、日本、南非、荷兰、巴西和泰国的代表, 近 期在国际医学权威杂志《柳叶刀》上发表联合署名文章, 强调公约 “充分 尊重主权原则”。② 主权国家的主体作用, 不仅体现在谈判进程中, 更重要 的是卫生外交谈判完成之后在国家层面的落实, 以及未来在全球层面更多 地采取行动和支持。

结语

世卫组织是全球卫生外交的中心, 在当今全球卫生治理体系中发挥着 举足轻重的作用。尽管非国家行为体的兴起, 以及受日益变化的全球卫生 形势、复杂地缘政治因素的影响, 世卫组织的作用和地位受到一定程度的 挑战和质疑, 但从目前和未来相当长一段时期看, 世卫组织在全球卫生外交 中的合法性地位更加巩固。

中国是世卫组织的创始国之一。自1971 年重返联合国、1972 年在世卫 组织恢复合法席位之后, 中国就开始在这个多边卫生外交平台上逐渐学习、 磨炼和成长, 并在部分卫生领域独树一帜。中国外交部近期颁布的《全球 安全倡议概念文件》和《关于全球治理变革和建设的中国方案》, 明确表示 支持世卫组织在全球卫生治理中发挥领导和协调作用, “支持对全球卫生治 理体系进行必要合理改革, 提升全球卫生治理体系的效率, 更好应对全球 公共卫生危机, 推动构建人类卫生健康共同体”。

因此, 在当今的全球卫生治理中, 中国必须加强对世卫组织治理的高 质量研究, 全面提高国家主导的全球卫生外交参与力度和深度。同时, 支 持、鼓励和培养民间社会参与全球卫生外交的能力, 强调以人类健康为根 本出发点的治理理念, 以科学循证为基础, 以共情、共鸣, 带动共享、共 建, 开展全方位的中国全球卫生外交。

任明辉: 北京大学公共卫生学院全球卫生学系教授、北京大学全球卫 生研究院院长。

中美公共卫生合作的历史、现状与愿景

金音子　郑志杰

2023 年11 月, 利用出席亚太经合组织峰会的契机, 中美 元首在美国旧金山会晤, 引发国际社会高度关注。两国元首做 出的战略决策意涵深远, 对中美关系发展具有重要意义。当 前, 中美关系仍面临严峻挑战。公共卫生成为双方为数不多的 具有共同利益关切并能够合作的领域, 有可能成为缓和中美关 系、重启两国合作的突破口。本文回顾了中美公共卫生合作 40 余年的发展历程, 总结当前中美公共卫生合作面临的机遇 和挑战, 提出对两国下一步合作的思考和建议。

中美关系是世界上最重要的双边关系, 其影响早已超出双边范围, 影 响到全世界的政治、经济和安全格局。近年来, 美国加大对中国的战略竞 争, 遏制打压中国发展, 中美关系陷入低谷, 两国和全球面临着前所未有 的共同挑战。然而, 中美在经济上相互依存的现实不容漠视。2023 年11 月, 中美元首在美国旧金山会晤, 同时应邀出席亚太经合组织(APEC) 第 30 次领导人非正式会议。此次会晤, 两国元首做出的战略决策对中美关系 发展具有重要意义。当前, 双方共同推动中美关系向前发展、促进合作共 赢的需要和愿望不容忽视。以何种方式、把哪些领域作为中美合作的突破 口, 是我国当前亟需考虑的重要问题。公共卫生作为低政治敏感性话题, 曾是中美合作成功的领域。自1979 年《中美卫生合作协定书》签署以来①, 两国在公共卫生领域的合作无论是在双边还是多边场合, 无论是在政府还 是在民间层面, 均取得了丰硕成果。然而, 近年在美国对华“脱钩” “断 链” 的背景下, 新冠疫情的暴发非但未能推动双方重回合作抗疫、同舟共 济之路, 反而成为各种矛盾和分歧的催化剂, 为美国实施对华战略竞争提 供了新的冲突点。

随着公共卫生日益成为非传统安全的重要内容和全球治理的核心议题, 在可预见的未来, 中美将不可避免地在相关场合接触, 双方的政策立场和 行动措施也必然会影响到对该议题的妥善治理。目前中美人员、货物、金 融、贸易往来仍很频繁, 作为中美关系健康发展决定因素的跨国传播基础 依然深厚, 双方维护公共卫生安全的合作动力尚且存在。② 在当前公共卫生 风险跌宕起伏、各种突发事件层出不穷的背景下, 中美唯有持续深化合作, 才能妥善应对两国及全球共同面对的公共卫生挑战, 促进两国及全球人民 的健康与福祉。在后疫情时代, 中美如何克服阻力、重建公共卫生合作机 制, 共同推动全球公共卫生安全与发展, 对于中美乃至全球公共卫生事业 发展都将产生深远影响。

中美公共卫生合作的历程和成就

回顾中美公共卫生合作长达40 余年的历程, 两国在新发突发传染病防 控、公共卫生体系建设、人才培养等方面开展过卓有成效的技术交流合 作。① 两国的疾病预防控制中心(以下简称“疾控中心” ) 建立了正式合作 关系, 中美及其他国家均从中受益良多。

新世纪之初, 中国进行了公共卫生体系改革, 摒弃了过去参照苏联模 式建立的防疫站体系, 参照美国模式建立了疾控中心体系, 重点加强对流 行病的调查、监测和实验室能力建设。在此过程中, 特别是2003 年在防治 “非典” 疫情需求的推动下, 中国更加广泛地同国际社会开展公共卫生合 作, 美国疾控中心也以高层交流、专家参访、开展人员培训等方式对中国 疾控中心提供较大支持。 中美公共卫生合作, 特别是在技术交流和人才培养方面开展的合作项 目和活动连续长达30 余年。② 1989 年, 美国疾控中心为中国国家流感中心 (后隶属于中国疾控中心) 就加强对流感病毒的监测提供技术和资金支持, 通过来华开展培训、接受中方人员赴美学习等方式, 推动中国流感监测实 验室的网络建设和质量提升。2001 年, 在世界卫生组织(WHO, 简称“世 卫组织” ) 和联合国儿童基金会的支持下, 美国疾控中心又陆续通过派遣 专家顾问、提供经费资助等方式, 协助中国卫生部和中国预防医学科学院 启动了相关培训项目, 以提高公共卫生人员在复杂环境中进行现场流行病 调查的能力。截至2021 年, 已有近400 名相关人员接受了系统培训。2003 年非典疫情暴发后, 美国疾控中心派出了40 余名专家协助中国抗击“非 典”。随后两国卫生部门于2005 年签署了《中美新发和再发传染病合作备 忘录》, 双方聚焦艾滋病、结核病和流感三大领域开展合作, 提高了中国在 传染病预防、控制、诊断、治疗等方面的能力。该项目作为美国全球疾病 监测项目的组成部分, 也成为美国全球公共卫生安全治理的主要基础。2006 年, 美国疾控中心在北京成立驻华办公室, 每年召开中美主任级别的会议, 作为双方在公共卫生领域重要的合作机制。随后, 中美公共卫生合作在计 划免疫、慢性非传染性疾病防治等领域也取得了多项成果。中国从与美国 的长期卫生合作中受益, 同时随着大量美国技术和标准被中国市场吸收采 纳, 美国通过能力建设项目与中国建立起可信赖的伙伴关系。

随着中国公共卫生体系的不断完善, 中美之间的卫生合作逐步从中方 接受技术援助转向平等共建, 并且超越了双边、官方的合作机制, 形成了 三边合作、民间合作等多样化的合作方式。得益于2001 年启动的中国现场 流行病培训项目以及2005 年中美新发和再发传染病合作项目, 中国疾控中 心培养了一批流行病调查专业人员。这不仅为国家及省、市等地方卫生部 门输送了人才, 还逐渐为中国开展国际卫生交流、与美国等其他国家共同 开展卫生援外项目提供了人才储备。2014 年西非埃博拉疫情暴发后, 美国 当即向中国提出合作抗疫建议, 中国立即响应, 在号召联合国成员积极行 动的同时, 也向疫情严重的国家提供了大量资金、物资与人力支持。中美 疾控中心主任就抗疫多次召开电话会议交流工作进展。双方在塞拉利昂 合力开展现场流行病调查、建立实验室监测网络; 在利比里亚共同保障应 急物资转运, 共同抗击埃博拉疫情。此外, 中国人民解放军军事医学科学 院和北京天广实生物技术公司与美国Mapp 生物科技制药公司签署了许可 协议, 改良了后者研发的防治埃博拉病毒的药物“Z-Mapp”, 实现了药物 的加速生产。中美对于埃博拉疫情的联合防治行动既为国际社会做出了表 率, 也实质性地帮助相关国家控制了疫情发展, 挽救了成千上万人的生 命。2016 年, 中美再次合作, 就共同建设非洲疾控中心提供基础设施、 信息系统建设, 以及专业技能培训等方面的援助, 共同支持非洲公共卫生 体系的建立。 此外, 公民社会组织也为促进中美公共卫生合作发挥了重要作用。中 国改革开放以来, 引进了大批美国医药企业。中国从在国外“买药” 开始, 到吸引外资建厂生产药品; 从在本土制造药品, 再到与外国合作研发, 打 造了中国医疗健康的创新生态。中国在从国外购买大批先进药品的同时, 也引进了先进的技术、管理和人才, 推动了中国医药卫生行业迅猛发展, 美国企业也在中国获得了可观的利润。其中一些企业通过向中国本土转让 知识产权, 促进了中国卫生技术的发展。如1989 年, 总部位于美国新泽西 州的默沙东公司以保本价格向中方转让了乙肝疫苗生产技术, 拯救了中国 数百万人的生命。一些美国慈善基金也是中国公共卫生事业发展的重要支 持者。洛克菲勒基金会作为最早关注中国公共卫生问题的慈善机构, 在过 去的百余年间始终支持中国公共卫生项目的开展, 近年在抗击新冠疫情中 积极推动中国的数字化防控经验走出国门。美国中华医学基金会在过去15 年间也累计支持中国近30 所医学院校开展医疗卫生研究与职业教育。比尔 及梅琳达·盖茨基金会自2007 年在中国设立北京代表处以来, 与中国卫生 健康委、疾控中心等部门合作开展传染病防治、公共卫生设施革新、医药 技术创新与转化、加强农村基本医疗卫生服务等项目。近年来, 该基金会 还在海外积极支持中国与其他发展中国家开展公共卫生合作, 如出资支持 中国疾控中心寄生虫病防控所和坦桑尼亚依法卡拉卫生研究所共同实施的 疟疾防控示范项目, 并积极扩大该项目的试点覆盖范围。

中美公共卫生合作面临的问题和挑战

近年来, 随着中国公共卫生技术和体系建设迅速发展以及中美关系持 续陷入低谷, 中美公共卫生合作面临诸多内部问题及外部挑战, 不仅阻碍 了双方合作的进展, 还使得已建立的合作模式面临瓦解。

第一, 中美既往的公共卫生合作模式面临转型, 传统的帮扶式合作不 再适合。过去30 年, 中美公共卫生合作事实上以美国为主导, 由美国向中 国进行资金支持、技术和人才培训为主要方式和特点。但随着中国公共卫 生体系发展日趋成熟, 以前的中美公共卫生合作模式已不能适应当前双方 公共卫生体系现状及全球发展趋势, 探索新的合作模式已成为客观需要。 然而, 建立新型合作伙伴关系, 以顺应新形势下共同关切的重点领域、双 方均可接纳的合作形式, 需要经历过渡和磨合期, 当前中美公共卫生合作 正处于转型和摸索阶段。

第二, 尽管中国已建立相对完备的公共卫生体系, 但依然面临技术创 新和体制机制创新等发展问题。当前, 中国已建成世界最大规模的公共卫 生体系, 也已发展成为全球最大的公共卫生产品制造国, 并在技术和产品 研发方面积累了一定储备。而美国仍是全球公共卫生最大的知识生产国, 特别是在检测、诊断、治疗药品、器械和技术等方面的研发领先全球, 在 远程医疗、医疗机器人、数字化健康管理上也发展先进。中美双方在公共 卫生技术、产品创新、生成、制造、市场等方面各具优势, 如能充分合作, 整合全球产业链, 将使两国和全球都受益无穷。然而, 过去多年中美两国 在这些领域的合作仍不充分, 美国对中国市场开放有限, 近年来更是在监 管、准入、技术转让上设限颇多, 中国产品进入美国等西方国家及其主导 的国际组织仍有较大障碍。

第三, 中美关系恶化也使两国公共卫生合作遭遇重大挫折, 面临较大 的外部压力。新冠疫情大流行使国际卫生外交成为新的政治敏感点。特朗 普政府期间, 零和博弈思想大行其道, 中美许多正常友好的交流均遭破坏, 双方在公共卫生领域的合作也几乎中断, 美国卫生高层对华渠道所剩无几; 美国疾控中心预算被削减, 2019 年底驻华工作人员仅剩两人。新冠疫情暴 发后, 特朗普政府面临国内抗疫压力, 却不关注本国抗疫, 而是诿过于中 国, 对华进行无端指控与诬蔑, 使中美之间的沟壑进一步加深, 恢复原有 合作变得更加困难。

第四, 中美双方在处理全球卫生事务上的政策立场、行动举措存在诸 多分歧和竞争关系。美国依靠自身强大的卫生发展援助规模已成为全球卫 生体系的主导力量, 对许多卫生领域的国际组织和全球治理体系发挥着举 足轻重的作用, 其在全球卫生领域的战略和行动成为促进地缘政治、国家 安全和经济利益的重要手段。近年中国在推动“一带一路” 建设、构建人 类命运共同体的行动中, 基于自身发展转型的经验, 不断推动国际卫生交 流与合作, 共筑“健康丝绸之路”, 共建“人类卫生健康共同体”。中美对 发展中国家提供卫生发展援助的目的、领域、方式和方法存在根本差别, 两国在《国际卫生条例(2005) 》修订、“大流行病条约”、应对气候变化 等全球卫生议题上存在立场和观点分歧。美国等西方国家希望中国在全球 卫生筹资, 特别是多边筹资方面贡献更多资源, 以推进美国主导下的全球 卫生议程。但中国作为发展中国家, 自身财力有限, 且在多边机构中缺乏 足够的影响力, 对全球卫生筹资投入比较谨慎, 在全球卫生议题上始终站 在发展中国家立场上, 与美国期望有异。中美在全球卫生体系内力量对比 悬殊, 战略行动有别, 对中美卫生合作构成了一定的外部挑战。

中美公共卫生合作的前景展望和建议

当前加强中美公共卫生合作可以实现两国优势互补, 对全球的公共卫 生安全和发展具有重要意义。随着公共卫生议程在全球治理中的地位日益 彰显, 中美之间能否求同存异、共同推动其发展, 成为实现全球公共卫生 议程的关键一环; 而公共卫生问题的低政治敏感性和较大的社会影响力, 也使其必然会成为促进中美合作的重要抓手; 由新冠疫情造成的公共卫生 议题高度政治化, 也必然随着各国对其认知的深入而逐渐淡化, 成为推动 全球相关合作的新增长点。为推动中美公共卫生合作的可持续发展, 中国 可从以下四个角度着手应对:

第一, 发展新型的中美公共卫生合作模式。随着中国公共卫生技术和 体系建设的不断完善、各方资源和优势的相对变化, 中美双方应当在平等 尊重、互利共赢的关系下开展互动和对话, 加强在技术产品和体制、机制 创新方面的合作。中美应以互利共赢的价值观为指导, 基于美国在全球公 共卫生领域的技术、体系和产品优势, 以及中国在该领域所取得的巨大进 步和当前所具备的较高技术水平积极开展合作。在明确己方利益关切的前 提下扩大双方的利益契合点, 如在应对疾病大流行、气候变化等全球事务 上拓宽合作领域、创造合作空间, 在后疫情时代持续强化公共卫生体系和 疾病防范应对能力建设, 共同做出承诺, 在力所能及的范围内积极提供 资源。

第二, 着眼于促进中美公共卫生合作同中美总体关系改善的良性互动。 中国应客观充分地认识到自身在社会经济发展过程中面临的问题, 在坚持 做好本国事情、继续将重心置于自身发展、发挥制造业优势、提升中国主 导产业链国际竞争力的同时, 与美国保持战略沟通, 避免双方在较难调和 的利益矛盾点上发生冲突, 进而出现对抗局面。在具体合作形式上, 应重 点加强双向经验交流, 着眼提高对突发公共卫生事件应对能力的平等合作, 如信息共享和协调行动, 推动双方公共卫生体系进一步完善, 构建“不冲 突不对抗、相互尊重、合作共赢” 的中美双边关系。

第三, 中国应坚持人类卫生健康共同体倡议与全球发展倡议, 积极推 动中美与其他重要伙伴的多方合作, 发挥各自优势应对全球公共卫生挑战。 一方面, 中国应积极响应世卫组织等政府间机构所设置的重点议题, 并呼 吁“金砖国家” 组织、亚太经合组织等重要行为体协同行动, 共同做出贡 献; 另一方面, 美国作为目前对外提供公共卫生援助规模最大的国家, 积 累了大量经验, 具备丰富的资源, 中国在对外公共卫生援助的实施过程中, 应与美国加强沟通与配合, 提高援助效率, 加固三方合作这一新型机制, 为未来的合作升级奠定基础。在对欠发达国家直接提供公共卫生援助时, 应加强援助国之间的相互沟通, 重视受援国的实际需求, 避免所提供的援 助重复冗余或碎片化。美国长期开展海外疾控援助项目, 积累了大量在欠 发达国家进行公共卫生干预的实践经验。中国拥有60 年的对外公共卫生援 助历史, 当前也在致力于扩大公共卫生领域的对外援助规模, 革新援助方 式, 提高援助效果。在此背景下, 更应该加强中美两国的协同合作, 从而 凝聚应对全球公共卫生问题的有生力量, 以更加科学、符合实际的方式, 为提高全世界人民的健康福祉做出贡献。

第四, 充分发挥民间交流的潜力, 探索新型中美公共卫生合作途径。 在当前中美既有官方对话与人员往来机制较难快速恢复的情况下, 着重考 虑通过研究机构的学术交流、非政府组织进行三方合作等民间交往, 推动 整体对话进展。回顾中美40 余年的公共卫生合作历程, 除两国官方高层对 话、人员互访外, 研究机构的学术交流也是一条重要的合作渠道。世卫组 织等多边政府间机构也在搭建多方沟通桥梁、促成经验共享等方面发挥了 较大作用。此外, 官方联合对外提供的公共卫生援助、经由非政府组织开 展三方合作等新型模式逐渐成熟, 也为中美未来的合作奠定了极具潜力的 发展基础。2023 年6 月16 日, 习近平主席在北京会见比尔及梅琳达·盖茨 基金会联席主席比尔·盖茨时表示: “中美关系的基础在民间, 我们始终寄 希望于美国人民, 希望两国人民友好下去。” 这番话表达了中国对双方合作 共赢的真挚愿望, 也提示非政府组织在中美公共卫生合作中的潜力有待进 一步开发。中国可以通过加强同美国社会力量的合作, 打造以合作共赢为 核心的新型合作关系, 倒逼拜登政府寻求与中国开展合作, 从而促使中美 合力应对全球重大公共卫生问题, 推进构建人类卫生健康共同体, 践行全 球发展倡议。

结语

中美公共卫生合作具有坚实的历史基础, 随着中国自身公共卫生体系 的不断完善, 两国间的合作已超越了双边、官方合作, 形成了三方、民间 合作等多样化的合作模式, 在促进技术交流、强化本国公共卫生体系建设 的同时, 共同帮助其他国家应对卫生问题, 对全球公共卫生产生了积极影 响, 这一良好的合作关系不应受到当前中美关系的影响而中断。为了重建 和拓宽双方对话渠道、促进双方公共卫生体系进一步完善、应对全球共同 面临的公共卫生挑战。中国应维持中美公共卫生合作持续平稳发展, 明确 合作重点, 以互利共赢为价值取向, 从多渠道着手, 积极推动合作机制的 重建, 践行全球发展倡议, 共同建设人类卫生健康共同体。

金音子: 北京大学公共卫生学院全球卫生学系研究员, 博士生导师。 郑志杰: 北京大学公共卫生学院全球卫生学系教授。

中国卫生外交人才培养模式探析

王　杰　许　铭

近年来, 中国积极参与和推动全球卫生治理体系的改革与 建设。卫生外交是发展和完善全球卫生治理体系的必要手段, 相关人才培养是建立卫生外交队伍的基石。新中国成立以来, 中国大致形成了以海外公派、政府培训和院校培育为主的卫生 外交人才培养模式。目前中国的卫生外交人才培养处于创新发 展阶段, 在制度规划、培训方案、人才库管理和院校培育等方 面需要加强。政府和高校应针对不同培养模式暴露出的问题, 优化人才培养体系, 加快卫生外交队伍建设, 以更好地发挥中 国在全球卫生治理的引领作用, 推动构建人类卫生健康共同体。

引言

卫生外交指“国家、跨国组织和非政府行为体, 针对跨国或国内卫生 问题, 在卫生和非卫生领域, 通过政策制定或谈判等形式, 塑造卫生政策 环境的外交活动”。① 开展卫生外交是实现全球卫生治理的必要手段, 随着 全球化不断深化, 全球性公共卫生问题日益凸显, 一些传统安全问题远未 解决, 非传统安全问题日益突出, 重大传染性疾病、恐怖主义、跨国犯罪 等在全球不断蔓延和地区武装冲突的爆发, 导致全球卫生治理的难度日益 加大。为更好应对全球公共卫生危机, 推进构建人类卫生健康共同体, 积 极参与全球卫生治理体系改革与建设, 中国在保持外交大政方针延续性和 稳定性的基础上, 坚定奉行独立自主的和平外交政策, 坚持走具有中国特 色的大国外交道路。中国面对百年未有之大变局, 不断推进外交理论与实 践的发展, 提出一系列新的理念和主张, 推动“一带一路” 倡议的全面实 施。随着中国国力的不断上升, 近年来中国在全球卫生体系中的定位逐步 由“跟跑者” 向“领跑者” 和“建设者” 转变, 卫生外交作为其整体外交 的重要组成部分呈现新的特点。

卫生外交的加快发展亟需大量的人才支撑。习近平主席指出: “参与全 球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、 熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才, 要加强全球治 理人才队伍建设, 突破人才瓶颈, 做好人才储备。”① 卫生外交人才是服务 于国家政府、符合国家外交政策、满足卫生外事能力需求的复合型人才, 应具备卫生、外交、语言等领域的多元能力。然而, 我国系统的卫生外交 人才培养仅发展十余年, 人才数量不足, 质量普遍不高, 缺乏有效的梯度 化“旋转门” 机制, 严重制约了卫生外交工作的开展。对于培养什么样的 人才、如何培养和为谁培养, 仍需进一步明晰规划和作长期努力, 当务之 急是确立卫生外交人才培养的基本模式, 着眼人才的综合素质培养, 为系 统全面地制定人才培养规划提供参考建议。

卫生外交人才培养的发展历程

按照首次接受全球卫生外交专题培训和首次设置全球卫生外交方向硕 士项目的时间, 中国卫生外交人才的培养历程大致可分为三个发展阶段。 到目前为止, 初步形成了海外公派、政府培训和院校培育三种培养模式。 外派接受教育阶段(1949—2008): 海外公派学习技术, 实践先于专业培养 该阶段是从新中国成立到“全球卫生外交” 概念的兴起, 2008 年开始 接受全球卫生外交专业培训。新中国成立后, 中国陆续公派留学生和从业 者赴苏联、法国、美国等国家接受正规教育, 学习医学技术和外语技能。 在2003 年“非典” 暴发之前, 国内尚未形成“卫生外交” 的概念, 卫生外 交实践先于专业培养。从事卫生外事工作的人员大多有海外公派经历, 接 受了良好的卫生技术和外语技能训练。

建国以来, 中国建立了一支优秀的卫生外事队伍, 卓有成效地开展着 卫生领域的国际合作, 在双边和多边舞台上发出中国声音, 尽管被相关专 家认为当时存在相关人员“视野不够宽阔、知识不够广博、技能不够全面” 的问题。① 但当时被选拔公派的留学生和从业者后来陆续成为卫生外事工作 各领域、各岗位的重要人物, 在中国开展卫生外交工作中发挥了关键作用。 专业化培养阶段(2008—2019): 关注培养专业人才, 培养模式多点开花 该阶段引入全球卫生及其治理概念、多边机构卫生外交谈判的基本知 识和技能的专题培训。2008 年, 中国在世界卫生组织的支持下, 组团参加 了在日内瓦举办的全球卫生外交研修班, 接受了系统科学的卫生外交培训, 正式拉开中国卫生外交人才培养的序幕。因为这种方式反响较好, 卫生部 决定将全球卫生外交培训引入国内。

2009 年, 在卫生部的支持下, 面向卫生及相关部门的在职涉外人员、 外国驻华机构的中方职员, 北京大学、卫生部人才交流中心联合日内瓦国 际关系及发展高等学院设计的“全球卫生外交培训班” 正式开班, 得到海 外合作机构的经费支持。此后随着国际援华减少, 2016—2018 年的培训班 由国家卫生健康委出资并直接组织举办。针对培训班卫生外交谈判内容的 欠缺, 又补充举办了全球卫生外交最高层次的实战现场班, 即世界卫生大 会现场实战演练。

此外, “十三五” 规划(2016—2020 年) 中的全国卫生计生人才发展 规划, 首次提出了“加强卫生计生外事队伍和国际职员后备队伍建设, 推 动中国全球卫生外交工作”。① 原卫生计生委宣布建立全球卫生后备人才库, 作为卫生外交官和国际职员的后备人选, 并利用培训研修、借调和实习、 出席国际会议和参与重要外事活动等方式对后备人才进行培训。 随着全球卫生学科的兴起, 2007 年北京大学在全国率先成立了全球卫 生研究院, 2012 年北京大学成立了中国第一个全球卫生学系, 具有公共卫 生与预防医学二级学科全球卫生学博士和硕士学位的授予权, 通过多种途 径培育卫生外交人才, 开创了国内全球卫生学科建设和院校人才培育的 先河。

创新发展阶段(2020 至今): 顺应全球治理变革, 创新人才发展策略 2019 年末新冠肺炎疫情暴发, 为应对重大疫情的全球传播, 我国与各 国携手推进跨境防控工作, 大力提供卫生公共产品, 并加强全球卫生安全 措施建设, 积极构建人类卫生健康共同体。为顺应全球治理变革, 中国积 极应对变局, 创新人才培养策略, 充实高端卫生外交队伍。例如, 2022 年 北京协和医学院与外交学院联手, 推出了首批全球卫生外交方向的非全日 制公共卫生专业硕士项目, 其课程涵盖了卫生外交的专业领域。

自2008 年以来, 中国卫生外交人才培养经历外派接受教育、专业化培 养和创新发展阶段, 在原有培养模式的基础上不断地完善和丰富, 向专业 化、体系化和复合化发展。实践证明, 这种培养人才的模式, 基本上可以 满足我国卫生外交的工作需要。目前, 中国已经初步建立了以政府培训和 院校培育为主体的多种途径的卫生外交人才培养模式。然而, 人才培养的 效果评估有待进一步验证。

卫生外交人才培养的结构性布局及主要挑战

中国卫生外交人员的培养要进行“金字塔” 结构分层设计。政府有关 部门、非政府组织从事与卫生相关国际合作的工作人员, 以及有关高校和 科研机构的年轻科研骨干, 是整个“金字塔” 的底部, 是践行卫生外交的 基础力量, 也是卫生外交人才的重要来源。经过不断培养和历练的优秀人 才可以向中、高端层次提拔和发展, 如国际化的专业技术人才、有关政府 部门和国际组织的领导和管理者。其中, 大范围的基础性人才培养是解决 我国卫生外交人才不足的核心工作, 是确保未来人才梯队建设的必要前提; 具有特定方向的国际化专业技术人才, 是在多双边国际发展援助中提供专 业技术指导和实施卫生项目的关键力量, 是提供中国经验和方案的传播者; 全球卫生外交领域高层次的领导和管理者, 则是参与和推动全球卫生治理、 在外交机构或多边组织中发挥影响力和决策力的关键角色。此外, 这三个 层次均需要横跨多个领域的复合型人才。例如, 在围绕签署“大流行条约” 的准备过程中, 需要既懂国际法和外交事务, 又深谙全球卫生问题的复合 型人才参与多边磋商, 才能更好地争取中国的国家利益, 提升我方的国际 话语权。

多年来, 美欧日等西方国家为确保在全球卫生治理中的影响力, 高度 重视卫生外交, 并在机制、体制设计和人才培养方面做了大量精心设计。 以美国为例, 卫生外交始终是美国国家安全和外交政策的核心手段之一, 长期设有卫生大使这一专门职位, 以便更好地统筹和协调有关机构和部门 资源, 对外开展全球卫生外交。近期, 美国国务院成立全球卫生安全与外 交事务局(简称“卫外局” ), 强化外交系统应对全球公共卫生安全危机及 其派生的国家安全挑战的能力①。鉴此, 从确保卫生外交顺利开展, 更好地 应对当前全球治理变革的战略考量, 卫生外交队伍的系统化建设迫在眉睫。 当前我国卫生外交人才培养的结构性布局主要面临以下挑战:

第一, 卫生外交人才规划、培养制度亟待完善。卫生外交人才规划和 培养制度应该服务于国家全球卫生战略。例如, 美国国务院卫外局总领美 国卫生外交事务, 制定全球卫生战略, 下设卫生外交和能力发展办公室支 持人才培养, 有较为完整的卫生外交人才规划和制度。目前中国暂无明确 公布的卫生外交人才规划。“一带一路” 国际合作进入新阶段, 高质量建设 “健康丝路”, 与沿线国家、重点合作伙伴广泛开展卫生合作, 都离不开更 多更优秀的卫生外交人才, 尤其是中高层次人才。因此, 当务之急是尽快 在中国全球卫生战略的顶层设计下制定卫生外交人才规划。

第二, 中高层次人才培养方案有待进一步明确。中高层次人才培训是 以政府组织开展的各类培训班为主, 但是在实践中存在许多问题。以“全 球卫生外交培训班” 为例, 近年来培训班呈现课程定制化、培训精简化和 学员多层次化的发展趋势, 培训内容更关注于全球卫生问题, 对卫生外交 谈判的关注较少。谈判技能是高层次卫生外交人才所必备的能力, 缺乏谈 判培训是培训班的“软肋”。卫生外交培训班缺乏充分论证, 课程设计需要 依据本土卫生外交人才核心能力评估进行, 以满足新时代中国卫生外交的 要求。此外, 由于缺少资金组织培训, 近些年来培训班数量和规模都有所 缩减, 需建立可持续的资金支持。

第三, 后备人才库的人才培养和输送尚待落实。中国已经初步遴选了 一批符合要求的全球卫生人才作为卫生外交官和国际职员的后备人选, 但 是后续人才培养和选拔输送环节未能落实。后备库吸纳的人才几乎都是来 自卫生领域的专业人员, 但推进卫生健康事务发展, 同样需要卫生领域外 的人才支持, 如国际经贸、环境和农业等。除“全球卫生外交培训班” 外, 少有培训明确指出其目标是服务于后备人才库建设。在选拔输送方面, 尚未 有明确清楚的选拔流程和输送机制。这些情况导致多数后备库的人才仅停留 在入库阶段, 而未进入后续培养、选拔和输送环节, 难以发挥实质性作用。 第四, 高校和科研院所的复合型人才培育不足。卫生外交人才培育需 要依托公共卫生学和国际关系学科, 涉及全球卫生、外交学、经济学、政 治和管理等多学科内涵, 因此需要综合性院校推进相关学科建设和发展。 尽管北京大学、武汉大学、外交学院等高校已经开展相关人才培育工作, 但距“复合型人才” 目标还有一定距离, 所育人才大多欠缺专业的外交知 识。相较于国外院校, 中国研究生阶段的培育计划中没有明确的卫生外交 课程, 健康和外交被拆开授课, 学生不能融贯二者知识, 难以满足复合型 人才的要求。专业外交官的培训项目缺乏全球卫生方面的专门知识和技能 课程。此外, 院校的人才培育工作往往以学术为导向, 学生缺少实践经验 和战略认识。

关于卫生外交人才培养的若干建议

在新的形势下, 中国全球卫生战略的实现需要大批具有全球视野、掌 握全球话语能力的卓越人才。卫生外交人才培养既涉及政府培训、海外公 派等对现存人才的规范化能力建设, 也涉及院校培育等对增量人才的中长 期发展规划。不同模式、不同层次的人才培养既需要宏观的规划和制度安 排, 也需要相对具体的培育和培训机制。特提出以下政策建议:

第一, 加快制定全球卫生战略, 明确人才规划和培养制度。尽快在中 国全球卫生战略的顶层设计下, 将卫生外事队伍建设纳入全球卫生战略规 划当中。明确卫生外交人才的数量需求。中国卫生外交人才主要由政府官 员、国际职员、技术执行人员和研究人员等组成, 统计各部分人才数量, 并评估需求缺口。定位卫生外交人才培养目标, 不同外交层次人才应结合 工作制定合适的培养目标。例如, 对于政府官员, 应注重培养其战略思维、 国际视野和谈判技巧; 而对于技术执行人员和研究人员, 则应注重培养其专 业知识、实践能力和研究能力。完善卫生外交人才培养制度。国家卫生健康 委人才交流服务中心是人才培养的责任部门, 结合现有组织架构, 将卫生外 交人才区别于其他医疗卫生人才和公共卫生人才进行管理, 可以考虑在相 关机构内部增设卫生外交官职位, 为人才提供明确的职业定位和发展指导。

第二, 系统回顾既往国内外培训方案, 优化人才培养设计。依托案头 调研和针对性访谈等方法, 总结经验教训, 在培训目标、培训对象、培训 内容、培训方法、评估方法和可持续资金支持等方面改进培训方案。例如, 在当前“一带一路” 卫生合作背景下, 培训目标应基于卫生外交的知识与 技能, 探索与沿线国家卫生外交与合作, 以及重大全球卫生问题的影响和 解决方案。培训对象应由政府官员为主, 扩展到智库、学术机构、企业和 非政府组织工作者等。培训内容应具有完整的知识框架, 进行不同部门和 行为体的卫生外交和卫生合作的案例以及有针对性的能力培训, 如外交礼 仪、谈判技巧、建立与维护合作关系等。

第三, 落实后备人才库人才培养机制, 对人才库进行筛选和分层。定 期检查人才库资质, 遴选纳入新人才, 保证人才库的流动性。人才库成员 的专业领域、工作单位层次和地理分布均比较分散。因此, 以专业领域和 单位层次为区分, 以卫生外交重点城市为地理中心, 将人才库划分为核心 人才、中坚人才和储备人才, 开展阶段性的培养工作。应优化后备人才库 培养方式。设置一系列理论和实践课程, 尤其注重对外交技能、外语技能 和外交政策知识的培训。根据人才培养阶段安排培训课程, 完成培训并通 过结业考核才能进入选送环节。吸纳非卫生领域的人才, 如外交、国际贸 易、环境、农业等领域的人才, 将健康融入所有政策和领域, 促进其他领 域的外交和政策制定也考虑卫生和健康因素。

第四, 打通学科壁垒, 完善院校复合型人才培育体系。为弥合卫生与 外交学科的差异, 应整合已有学科资源, 鼓励高校探索合适的培养体系。 例如, 北京协和医学院和外交学院联合开办全球卫生外交方向的非全日制 公共卫生专业硕士项目, 是对卫生外交复合人才培育的探索与创新。卫生 外交人才培育不能仅以学科建设和学术成果为导向, 更要以能力建设和政 策引领为导向, 服务于国家公共卫生外交战略的需要。例如, 邀请卫生外 事从业者举办讲座和授课, 分享专业知识和经验。此外, 还可以选拔优秀 学生到相关部委实习, 使他们积累实战经验, 加深战略认识, 进而纳入后 备人才库管理。

展望未来, 卫生外交人才的培养是个长期的系统工程, 任重道远, 需 要多方的共同努力, 只有经过不断摸索和创新, 才能走出一条真正具有中 国特色的卫生外交人才培养道路。

王　杰: 北京大学公共卫生学院全球卫生学系硕士研究生。 许　铭: 北京大学公共卫生学院全球卫生学系主任和全球健康发展研 究院副院长, 研究员。

公共外交视域下东盟的包容性卫生协作治理网络

张　蕾

卫生合作是东盟及其成员国与内外部行为体开展公共外交 的重要方式。东盟多层次交织的卫生公共外交通过对接供需、 共享知识、弥合异见以及优化配置等方式, 促进了包容性协作 治理网络的构建, 进而推动了以传染病联防联控为核心的区域 卫生合作机制的快速发展, 提升了东盟各国应对卫生安全威胁 的国家核心能力。东盟积极培育多元主体, 拓展卫生公共外交 渠道, 借力包容性协作治理网络, 推动区域卫生治理进步, 为 推进中国与东盟公共外交的高质量发展提供了有益借鉴, 也为 全球卫生治理改革创新提供了重要参考。

在世界卫生组织的碎片化结构下, 东盟十国长期以来被分散在世卫组 织西太平洋和东南亚两个不同的区域办事处下管辖, 难以形成有效的地区 卫生治理合作。而进入21 世纪以来, 东盟却在国家同质性低、区域一体化 程度不高, 以及各国卫生治理能力普遍偏弱的不利条件下, 成功地推进了 地区卫生合作, 并将中日韩三国也纳入其中, 成为东亚区域卫生合作的典 范。迄今为止, 东盟已发展为全球卫生治理的突出行动者, 并在多次卫生 安全威胁来临时顺利转“危” 为“机”, 不仅有效应对了卫生安全威胁, 还 逐步形成了以东盟社会文化共同体为基本框架的地区卫生合作机制, 有效 缓解了该地区卫生治理能力发展不均衡的现象。这为发展中国家和地区探 索出一条独特的治理能力提升之路。在这个过程中, 包容性协作治理网络 的构建极大地推动了东盟区域卫生合作的发展。

东盟包容性卫生协作治理网络的构建

世界卫生组织松散的结构严重影响了其行动效率和卫生规范的执行力。 东盟基于本区域卫生治理的现实需求, 通过进行一系列卫生公共外交实践, 建立了以东盟为核心的包容性卫生协作治理网络, 为不同层次、不同部门 的卫生治理利益相关方提供了沟通交流、政策探讨和联合执行的平台。进 而, 东盟推动以传染病联防联控为核心的区域卫生合作快速发展, 提升了 各成员国应对卫生安全威胁的国家核心能力。

第一, 公私合作促进区域卫生协作治理网络的上通下达。东盟各国的 政府部门通过与国际组织、非政府组织、社区组织开展持续对话与合作, 使区域卫生协作治理方案能获得政治支持, 能够落地实施, 惠及普通民众。 “东盟人民论坛” 成为区域卫生公私合作的典型代表。长期以来, 卫生 治理都是该论坛的核心议题。政府部门、非政府组织以及社会组织充分参 与其中, 促进了东盟多层次、跨部门的区域卫生协作治理发展。

此外, 艾滋病特别工作组(ATFOA) 成为东盟区域卫生公私合作的典 型案例。东盟各国卫生治理能力差异显著, 且社会文化多元, 导致国际艾 滋病防控项目在东盟难以有效推进。因此, 东盟将秘书处、卫生部长级会 议和高官会机制都纳入艾滋病特别工作组, 以确保获得充分的政治支持。 在此基础上, 东盟通过联合讲演、联合调研以及联合会议等形式, 让民间 社会团体能够充分参与到区域艾滋病政策的制定过程中。①

新冠肺炎疫情暴发后, 东盟加强了卫生部门与灾害管理人道主义救援 协调中心(AHA Center) 的配合, 并进一步强化了东盟协调理事会突发公 共卫生事件工作组(ACCWG-PHE) 的作用。东盟包容性和实操性的公私协 作治理网络使区域艾滋病防控工作尽量落到实处。

第二, 科研交流深化区域卫生协作治理网络的知识赋能。东盟与域内 外高校、研发机构以及跨国医药公司建立广泛的伙伴关系, 为区域卫生治 理知识的生产传播提供渠道, 推动治理知识的实践转化。 在科研机构的互动合作方面, 东南亚传染病临床研究网络(SEAICRN) 和东南亚全健康大学网络(SEAOHUN) 成为突出代表。通过收集传染病防 控数据和传授临床管理知识, 东南亚传染病临床研究网络为区域实验室伙 伴关系提供了技术支持。② 东南亚全健康大学网络则建立起了一个跨学科的 “产-学-研” 合作网络, 促进科研机构、政府部门、专业人员和社区之间的 互动。此外, 泰国玛希隆大学创立的全球卫生大会成为重要的东盟区域卫 生治理交流平台, 通过实践经验分享和研发成果展示促进东盟区域卫生治 理水平的提升。

在与跨国公司的互动合作方面, 东盟建立了囊括地区内外研发机构的 疫苗研发合作网络。疫苗作为传染病控制的有效手段, 其研发能力对于一 个国家和地区的卫生治理水平以及可持续性有至关重要的影响。东盟各国 通过与地区内外研发机构建立伙伴关系编织疫苗研发合作网络。其中, 泰 国、马来西亚和新加坡三国凭借在地区内较强的经济发展水平和科研能力, 成为这一网络的主导国家, 并与美国、法国、瑞士、比利时、奥地利、瑞 典、韩国、澳大利亚等国家的研发机构建立了合作研发伙伴关系。① 此外, 跨国公司在东盟的地区疫苗研发合作网络中也扮演着重要角色。其中, 葛 兰素史克公司是东盟疫苗研发网络的主要合作伙伴。新冠疫情流行期间, 东盟的医药企业积极与域内外各国医药企业展开新冠疫苗研发、实验、生 产合作。中国科兴公司早在疫情初期就开始向印尼生物医药企业Bio Farma 提供新冠疫苗生产原材料, 并协助印尼进行新冠疫苗的本地化生产。同 时, 中国沃森生物与印尼Etana 公司、美国Dynavax Technologies 公司与印 尼Bio Farma 公司均达成联合开发和生产疫苗的合作协议。马来西亚于 2021 年初开始与中国科兴公司联合灌装生产新冠疫苗, 同时也与美国莫 德纳(Moderna) 公司达成了生产合作协议。新加坡与美国疫苗制造商合 作, 致力于打造亚太疫苗生产中心。总部位于美国的Arkturus Therapeutics 公司与越南Vingroup 公司于2021 年达成合作生产mRNA 疫苗的协议。泰 国Siam Bioscience 公司与英国合作, 于2021 年正式开始在本地生产牛津 阿斯利康疫苗。

第三, 筹资伙伴关系保障区域卫生协作治理网络的持续发展。资金短 缺是东盟区域卫生治理所面临的主要障碍之一。东盟通过卫生援助和伙伴 关系, 搭建起一个囊括双边和多边的筹资伙伴关系网络, 以促进援助资金 和需求的有效对接, 为区域卫生协作治理的发展提供可持续资金保障。 自20 世纪90 年代起, 东盟秘书处就开始与世界银行合作, 开展各种活 动, 促进卫生议题进入东盟成员国的国家发展核心议程之中。提出在传染 病防控领域与中日韩合作的设想, 为“10+3” 地区卫生合作框架的建立奠 定了基础。美国医学协会基金对东盟在区域疾病控制行动中展现出的聚合 协调能力和高度自主性表示认可, 并成立东盟动物健康信托基金(AHTF), 为地区人畜共患病的防控和研究提供资金保障。随后, 东盟通过与域内外 卫生组织和融资机构合作, 建立东盟禽流感区域基金(AIRF)、日本—东盟 一体化基金(JAIF)、东盟—中国卫生合作基金等筹资伙伴关系, 为区域卫 生治理提供可持续的资金保障。在抗击登革热的努力中, 东盟传染病专家 小组主导建立团结抗击登革热网络(UNITE Dengue), 为东盟成员国提供登 革热发病率报告、病毒监测信息和蚊类识别指南; 将亚洲开发银行等地区 性金融组织纳入该网络提供资金支持。

迄今, 东盟主导建立的筹资伙伴关系囊括了世界银行、亚洲开发银行、 盖茨基金会以及全球基金等多元行为体。在这个多边筹资伙伴关系网络中, 东盟得以厘清区域卫生治理需求的优先次序, 有效地协调卫生援助资金的 分配, 有利于保障资金分配的可持续性、公平性和可及性。 包容性卫生协作治理网络的“ 东盟特色”

东盟包容性区域卫生治理网络的建立不是“另起炉灶”, 而是充分利用 现有资源来减少网络构建成本, 灵活根据本地区实际需求优化卫生治理的 资源配置和结构。这种通过机制互嵌来拓展区域卫生协作治理网络, 具有 明显的“东盟特色”。

第一, 利用现有资源, 初步建立区域卫生协作治理机制。作为殖民时 代遗留的产物, 美国军事医疗和英法医学研究部门长期影响着东盟国家的 卫生治理。东盟国家化“被动依赖” 为“主动融合”, 通过与美国军队卫生 监测中心(AFHS)、美国军方医学研究所(AFRIMS) 和美国海军第二医学 研究室(US Naval Medical Research Unit No. 2) 建立伙伴关系。东盟国家充 分利用美军在该地区分支机构的医疗技术资源, 初步建立起东盟人畜共患 病联合监测网络。① 在美国海军医疗研究所(NAMRU) 的支持下, 东盟初 步建立起区域传染病信息监测网, 形成了早期传染病监控、报告和风险沟 通系统。东盟—中日韩现场流行病学培训网络( “10+3” FETN) 以及越南、 柬埔寨和老挝地方卫生系统的建立, 得益于东盟国家对法国巴斯德研究所 在本地区传染病监测和实验基础的充分利用。泰国与美国疾控中心以及伦 敦卫生热带病医学院合作, 提升对热带病的监测和防控能力。东盟在充分 整合利用已有医疗卫生资源的基础上, 逐渐建立了在东盟、“10+3”、东亚 峰会、亚太新发疾病防控战略以及亚太经合组织等框架下开展多边卫生合 作的网络, 打造出一个囊括融资、协调、治理的“三位一体” 区域卫生协 作治理体系。

第二, 借鉴成功经验, 优化整合区域卫生协作治理网络。亚洲疟疾合 作培训网络(ACT Malaria) 和湄公河流域疾病监测网络(MBDS) 为东盟卫 生协作治理网络的发展奠定了基础。亚洲疟疾合作培训网络成立于1996 年, 其松散和低制度化的组织形态为东盟早期疟疾防控提供了参考。2001 年, 湄公河流域疾病监测网络成立。该网络每年定期举行卫生大会, 各国就疫 病监测预警、信息共享以及联合应对等问题进行讨论。该网络开展大流行 病防控桌面演习, 加强卫生人力资源开发, 提升区域卫生协作治理能力。 在湄公河流域疾病监测网络的启发下, 东盟建立起了区域疾病监测网络、 东盟—中日韩传染病联系点系统、东盟—中日韩现场流行病学培训, 以及 东盟区域快速遏制疾病演习等协作机制。这种作法可以避免“另起炉灶”, 并与全球传染病防控网络形成互补, 为治理资源贫乏的国家提供了一条 “通过区域协作提升治理能力” 的发展路径。

第三, 加强机制互嵌, 拓展区域卫生协作治理网络。近年来, 东盟着 力推进卫生治理机制与灾害管理机制融合, 尝试打造“全风险治理” 的协 调网络。该网络包括应急行动中心、风险沟通评估中心、生物离散虚拟中 心和灾后监测系统。当威胁卫生安全的事件发生时, 东盟突发公共卫生事 件和新兴疾病中心(ACPHEED) 可以分配资源, 协调行动。东盟生物离散 虚拟中心(ABVC) 利用大数据等新技术, 进行疫情监测和风险评估。东盟 卫生资源可用性监测系统则为优化卫生资源配置、降低资源损耗以及提高 卫生治理资源的利用效率提供重要技术支持。

结语

东盟的区域卫生合作呈现多层次、跨部门的特征。东盟秘书处、东盟 成员国各层级政府部门、世界卫生组织等国际组织、技术专家共同体、市 民社会、非政府组织、关键个体等多利益相关方, 均被纳入到东盟主导构 建的包容性区域卫生协作治理网络中。在此过程中, 东盟多层次交织的卫 生公共外交成为对接供需、共享知识、弥合异见和优化配置的主要力量。 纵观当今的全球卫生治理, 世界卫生组织尽管在治理规范和能力建设 领域进行了协调一致的努力, 但由于其缺少对地区特殊性和敏感性的考虑, 全球卫生治理在发展中国家和地区的有效推进还任重道远。在建立信任、 信心和治理能力建设方面, 囊括域内外多层次、跨部门多利益相关方的包 容性卫生协作治理网络, 能在很大程度上弥补全球卫生治理框架在全球和 国家两个层次之间遗留的空白。多元的卫生治理行为体在这个包容性网络 中通过合作、协调、治理等行为互动, 共同改变着地区卫生治理结构, 推 动着地区卫生协作治理的发展。

这启示我们, 在全球卫生治理“去中心化” 呼声日益高涨的今天, 区 域层级的卫生治理实践值得被重视、被研究。区域层级的卫生治理既不同 于全球治理结构的松散, 也不同于国家治理结构的高度同质化, 它提供了 一种兼顾各国舒适度和自主性的治理选择。此外, 区域层级的卫生治理更 便于多元行为体产生互动, 为开展多层次的卫生外交提供了空间。在未来 的中国-东盟卫生治理合作中, 我国应充分考虑到东盟卫生协作治理网络的 特性, 注重培育多元主体共同参与, 携手构建起多层次、跨部门的区域卫 生治理新模式。

本文系2023 年国家社科基金“ 西方媒体对中国—东盟合作的负面叙事 构建及应对策略研究” (项目编号: 23XGJ007) 的阶段性成果。

张　蕾: 云南大学国际关系研究院、周边外交研究中心副教授。

卫生合作与冲突解决: 非政府组织在缅北的卫生服务行动

杨嘉宜　王天泽

冷战结束后, “以卫生促和平” 逐渐成为解决冲突和建设 和平领域的重要议程。实践证明, 在发生冲突的地区开展卫生 服务行动的实际效用已经超出卫生范畴, 能够起到一定程度的 社会治理效果, 从而为和平营造有利环境, 推进和平进程。非 政府组织作为在冲突地区开展卫生服务的重要提供方, 不仅通 过卫生服务项目增进了民众个体之间的互动和连接, 而且通过 塑造“去政治化” 的空间来促进不同群体、不同行为体之间 的信任, 从而自下而上地日渐消弭各方的矛盾和冲突, 为进一 步推动政治整合创造了可能。

冷战结束至今, 解决各方冲突与建设和平逐渐成为一项内涵丰富的研 究与实践议程。其中, “以卫生促和平” (Peace through Health)① 更是成为 建设和平的重要构成因素。在发生冲突的地区开展卫生服务工作, 能够达 到管理冲突、加强社会结构等效果, 从而实现减少冲突、促进种族和解、 启动并传播和平的效果。

“建设和平” (Peace Building) 简而言之是指开展政治、经济和安全等 方面的建设, 消除引发冲突的根源以建设持久和平。约翰·加尔通(John Galtung) 于20 世纪70 年代最早提出“建设和平” 的概念, 将其界定为 “经由社会经济的重建和发展来推动的社会的和平变化”。① 80 年代, 国际 社会将卫生议题与和平议题相关联, 开始关注卫生项目的和平红利。1981 年, 世界卫生大会决议肯定了卫生工作者在维护和促进和平方面的作用, 指出“医生和其他卫生工作者在维护和促进和平方面的作用是实现对所有 人的健康的最重要的因素”。1986 年发布的《渥太华宪章》将和平列为健 康的首要先决条件。1987 年, 中美洲国家卫生部长发表联合宣言, 表达了 以卫生促进和平的强烈愿望: “我们邀请世界上其他受到冲突和动荡困扰的 地区利用关于健康价值的共识, 作为促进理解和团结的一种手段。我们在 中美洲的经验表明, 这是可以做到的, 不仅产生了一种在健康方面进行合 作的决心, 而且也有一种为实现和平作出贡献的强烈愿望。” 1988 年, 泛美 卫生组织正式提出“卫生作为和平的桥梁” (Health: A Bridge for Peace, HBP), 表示“卫生超越了政治分歧, 可以成为促进人民与国家之间团结与 和平的一个关键因素”。1998 年, 世界卫生大会通过HBP 理念, 提出将建 设和平的相关内容纳入卫生议程, 认为通过提供卫生服务所产生的信任可 成为政治合作的催化剂, 自此世界卫生组织开始在全球范围内推广HBP 理 念。② 2009 年, 美国公共卫生协会批准《公共卫生从业人员、学者和倡导者 在武装冲突和战争中的作用》政策声明。

国际学界同样在推进相关研究议程。加拿大麦克马斯特大学发展出 “以卫生促和平” 概念, 并在国际学界掀起研究热潮。2001 年, 英国《柳 叶刀》杂志与麦克马斯特大学联合举办“以卫生促和平” 学术会议, 相关 研究提出可将医学与建设和平相类比, 将冲突与战争视为一种疾病, 需要 像对待其他疾病一样加以预防。近几年在新冠疫情的刺激下, 以卫生促和 平再次成为实践与学术研究的热点。

非政府组织在卫生促和平议程中的作用

“自由主义建设和平” (简称“自由和平”)长期主导着建设和平领域的 研究和实践。“自由和平” 范式产生于西方文明的实践经验, 并在西方霸权 的护持下成为国际规范, 认为只有实行民主的政治制度和新自由主义经济 制度, 才可能实现持久和平。具体而言, 需要依照新自由主义标准对目标 国进行制度改造, 使其转变为市场民主制国家, 推行多党制选举和安全部 门改革, 并在援助时附加政治条件。秉持这一理念的国际组织和非政府组 织往往关注人权、民主、社会变革等自由主义原则, 强调通过善政、宗教 等途径实现冲突的解决。

随着建设和平实践与理论研究的发展, 对“自由和平” 的反思和批判 也随之形成。“自由和平” 将和平的前提局限于以新自由主义意识形态为主 导的国家建设, 强调国家机构必须有效、合法。这看似建成了一个拥有领 土和主权的新自由主义国家, 但脱离了当地的地域、社会、文明的经验、 价值、规范乃至话语, 不仅没有消除冲突产生的根源, 反而加剧了社会内 部的紧张, 搭建起毫无根基的“虚幻和平”。牛津大学《全球健康政治学手 册》认为, 新自由主义的经济政策不仅没有使得市场经济和全球经济融合 并惠及所有人和国家, 反而导致低收入和中等收入国家的经济发展速度急 剧下降, 同时还使包括预期寿命和婴童死亡率等健康指标在内的社会指标 出现下滑。换言之, “自由和平” 所倡导的路径不仅未必能够带来和平, 还 会对国家的发展和健康造成负面影响。比如, 对于缅甸这样一个内部隔阂 和冲突由来已久的国家而言, 其各族群之间的共识尚未形成, 边境地区的 少数民族对国家的认同感较弱。如果罔顾缅甸当地的历史和文化基础而直 接塑造制度上的新自由主义国家, 无异于搭建空中楼阁。

“发展和平” 范式为建设和平提供了新路径, 其强调发展对和平的重要 作用。近些年, “发展” 的概念由原有的经济增长逐渐拓展为一个综合性框 架, 囊括国家治理能力建设、贫困和不平等的消除、环境保护与生态平衡 等内容, 为发展和平提供了更多启示。卫生已经成为综合性发展框架的重 要组成部分。在2000 年联合国提出的8 个千年发展目标中, 有3 项与卫生 直接相关, 其他项目则与健康的决定因素相关联。① 在2015 年联合国通过 的17 个可持续发展目标中, 卫生依然是重要关切。2003 年, 时任世界卫生 组织总干事格罗·哈莱姆·布伦特兰(Gro Harlem Brundtland) 明确提出, “卫生是发展的核心”。

在发生冲突地区开展卫生服务行动的实际效用, 已经超出卫生的范畴, 起到一定程度的社会治理效果, 能够为和平营造环境, 乃至推进和平进程。 世界卫生组织提出“健康与和平倡议” (Health & Peace Initiative), 认为卫 生能够促进国家与民众之间的信任, 为冲突各方建立信任措施, 促进社区 之间或其内部的信任, 从而实现对和平的促进。詹妮弗·普拉·鲁格(Jennifer Prah Ruger) 认为, 健康是个人和社会综合发展的基础所在, 健康的提 升能促使个人更多参与政治和社会进程。换言之, 个人层面的卫生服务投 入最终能够在宏观层面上促进社会的整体发展。格雷姆·麦昆(Graeme MacQueen) 和乔安娜·桑塔-芭芭拉(Joanna Santa-Barbara) 认为, 卫生工 作者在建设和平过程中有着特殊优势, 能够在工作中触及当地实际困难和 边缘人群, 他们的专业身份使其往往被认为是公正和科学的, 能够赢得各 方信任。医疗工作能够通过面向健康的目标来解决、减少或控制竞争群体 之间的冲突, 加强不同种族和社会之间的联系, 还能借助自身的专业权威 来就某些政策表达不同意见, 或利用专业知识和卫生话语来限制某些政策 或武器的使用。凯西莉·伯克·布曼(Caecilie Böck Buhmann) 认为, 实践 表明卫生服务项目可以使社区合作作为超越冲突的切入点, 促进不同族群 之间的交流, 卫生工作者能够帮助冲突各方找到一个超越各方具体目标 的愿景性目标, 从而凝聚各方并采取一致行动。安妮·德科伯(Anne Décobert) 认为, 卫生工作者的专业话语和标准化实践, 使处于长期冲突状 态中的行动者在高度政治化的背景下开辟出一个“非政治” 的空间, 从而 在因冲突而分裂的群体之间搭建起桥梁, 开拓了沟通和合作的渠道, 使得 各方建立起信任。①

非政府组织(NGO) 作为在冲突发生地区开展卫生服务的一个重要提 供方, 通过提供人道主义援助、进行斡旋、推动和谈等方式在建设和平进 程中发挥重要作用。非政府组织是独立于政府和私营部门的力量, 能够发 出不同于统治机构的声音、代表人民或社会底层的意愿。特别是在政府治 理能力低下的国家, 非政府组织能够在一定程度上承担国家职能。徐若琦 认为, 非政府组织承担着很多原本应由国家担当的职能, 如1994 年巴勒斯 坦非政府组织承担了当地60%的基本医疗服务, 2006 年则向民众提供了 29%的医疗中心和32%的医院床位, 以及25%的心理咨询服务。① 罗建波认 为, 非政府组织在非洲的实践表明, 其熟悉冲突地区的实际情况, 能够选 用适合当地情况的调解手段和方法, 与冲突各方建立起长期的信任关系, 为其和解奠定基础。② 郭又新则分析了菲律宾非政府组织如何通过促进宗教 社团之间对话、设立地方性“和平空间”, 以及直接参与政府和平进程来推 动国内族群冲突的解决。③ 非政府组织能够绕过国家主权的障碍, 灵活地参 与到解决冲突的进程中。但也应该认识到, 这种作用是辅助性的, 难以逆 转主要的政治进程。

对于缅甸而言, 国内各地发展不均衡, 甚至存在一定的断裂点, 各派 政治力量坚持不同的文化价值体系、权威结构、制度规范, 自上而下的政 治整合之路漫长。在这样的局面下, 非政府组织通过政治敏感度较低的卫 生服务项目, 在冲突的场域下创造了“去政治化” 空间。其作用机制是在 微观层面增进民众个体之间的互动和连接, 在宏观层面生成和扩大不同群 体之间的共同之处和彼此信任。这使得各方在以卫生规范为基础的社会规 范上逐渐一致起来, 从而自下而上地日渐消弭冲突各方的斗争和矛盾, 为 进一步的政治整合创造可能。

“ 健康扶贫行动” 在缅北的实践④

缅甸作为中南半岛上最大的发展中国家, 农业占国内生产总值(GDP) 比重高, 城市化水平低, 现代产业经济不发达。缅甸官方称全国有135 个民 族, 主体民族缅族和大多数少数民族在经济、文化、语言以及宗教上具有 高度异质性。历史上以及缅甸独立后的缅族主导政权, 多采取遏制少数民 族的政策, 使得族群之间杂居却不融合, 长久存在隔阂乃至冲突, 统一的 国族身份认同尚未建立。加之高山大河的天然阻隔和基础设施落后, 一些 少数民族地区甚至长期保持着较为封闭的割据状态。

民族之间的隔阂与国内政治矛盾相互叠加放大, 成为缅甸社会长期动 荡的重要动因。缅甸政治环境复杂, 民族矛盾和央地矛盾突出, 是国际社 会中内战持续时间最长的国家之一。现有的治理体系和治理能力难以自上 而下地黏合各方政治力量和消除族群之间的隔阂。缅甸卫生治理水平整体 较为落后, 国内卫生资源分配不均, 在卫生政策、技术规范、发展规划上 中央与地方脱节。包括疟疾、艾滋病、结核病等在内的传染病传播情况严 重, 其中疟疾一度在缅甸人口死因排名中位居第一。边境地区极端缺乏卫 生人力与物质资源, 特别是在缅北民族地方武装(简称“民地武” ) 统治 的地区, 本就匮乏的卫生资源主要服务于当地统治阶层和军队, 难以形成 有体系的基层卫生治理。

开展卫生服务、建立多方信任。1988 年, 缅甸开始实行对外开放政策, 国际非政府组织进入缅甸开展活动。此时缅甸所能获得的外部援助极为有 限。国际援助一般绕过缅甸中央政府, 直接通过非政府组织或国际发展机 构来提供资金和项目。1994 年, 来自英国的国际非政府组织“健康扶贫行 动” (Health Poverty Action, HPA)① 与民地武卫生部门签署合作协议, 进 入克钦邦第二特区实施卫生援助项目, 这一时期该组织并未在缅甸中央政 府进行注册, 也与之鲜有联系。

HPA 早期的行动与传统西方非政府组织的工作并无二致, 基本上都是 基于人道主义提供应急性援助, 推广初级卫生保健和疫苗接种。其所开展 的工作紧密围绕医学和公共卫生展开, 强调中立立场和去政治化的工作内 容, 通过日常交往和沟通逐渐同当地的政治力量和民众建立联系、合作和 信任。 当地民众受教育程度低、卫生习惯差, HPA 所宣传的健康知识很多与 当地传统文化或生活习惯相悖, 民众和当地领导人的思想转变需要一个过 程。缅甸北部特区的部分领导人担心HPA 的工作会向外界泄露特区的信息, 因为当地的出生率、死亡率等数据与其军事实力密切相关。在实施“降低 毒品伤害针具交换” 项目时, 会有吸毒人员的家属反对或不配合该项工作, 认为提供清洁针具是鼓励吸毒。受当地习俗和交通的限制, 人们没有去医 院或诊所看病的习惯, HPA 人员需要趁早上或晚上老百姓在家且空闲的时 候上门提供医疗服务。

民族之间的隔阂同样影响卫生工作的开展。如在缅甸中央政府支持下 的疫苗援助项目中, HPA 人员和中央政府下派的医生进村接种疫苗时, 克 钦族排斥缅族, 禁止缅族医生进村, 认为他们不是来提供帮助, 而是“来 打毒药的”。当HPA 建立起降低危害活动中心后, 人们认为其收纳的一些 吸毒人员会影响周边居民的生活, 从而引发他们对活动中心和该组织的反 感。对于类似误解和不信任, HPA 需要花费大量时间和精力对当地领导人 和民众进行说服和健康教育, 反复阐述自己的理念和科学依据, 帮助当地 民众进行意识转变。同时由于政局的不稳定, HPA 开展工作的政治环境经 常改变, 有时还需要在不安全甚至交战地区开展工作。该组织人员需要及 时同当地或卫生部门的领导者商谈, 确定项目开展的地点和时间, 确保工 作人员的人身安全。

随着工作的持续推进, 当地民众直接受益于上述工作, “生病的人少 了”, 愿意接受HPA 所宣传的知识。而且在他们的影响下当地民众的生活 习惯也发生了改变, 如饮用开水、使用蚊帐、给婴幼儿接种疫苗、使用厕 所等。同时HPA 通过卫生援助项目使当地民众开始了解外部世界, 该组织 的桥梁作用逐渐显现。

2003 年前后, 在HPA 的协调之下, 缅北特区与中国政府开始着手设计 两国边境地区疟疾联防联控项目, 并于2005 年在抗击艾滋病、结核病和疟 疾全球基金(简称“全球基金” ) 的支持下正式启动。由此, 在HPA 的居 中协调之下, 全球基金、中国政府、缅北特区被连接在一起, 对中缅边境 的疟疾跨境传播采取了协调一致的行动。这不仅将中缅疟疾跨境传播的主 要利益攸关方直接联系起来, 还为当时难以获得援助资金的缅甸赢得了持 续的国际卫生援助。

搭建信任网络、促进冲突解决。2010 年, 缅甸民主转型开启, 国际社 会增加对缅援助, 在缅非政府组织获得了更为宽松的发展环境。HPA 将原 有的应急性人道主义援助逐渐调整为发展性援助, 在项目设计上强调加强 当地卫生体系建设, 密切与缅甸中央政府的联系, 注重促进民地武卫生部 门与缅甸中央卫生部门之间的合作。HPA 于2012 年在缅甸中央政府内政部 完成注册, 并于2013 年与缅甸中央政府卫生部签署了合作备忘录, 具体项 目涉及妇幼保健、免疫接种、传染病防治、改水改厕和紧急人道主义援 助等。

这一阶段缅甸内部政局趋于稳定, 缅北地区的当权者意识到保障低龄 儿童健康符合自身利益、能够稳固其统治, 对HPA 的工作持更为开放和欢 迎的态度。对于当地百姓而言, 当地医疗力量是为军队服务的, 该组织的 服务能够惠及民众, 填补了当地卫生治理的空白。这使HPA 与当地各方的 信任和联系得到加强。

在此基础上, HPA 更有意识地发挥桥梁作用, 将缅甸中央政府和地方 联系起来, 围绕卫生这一低政治话题, 借助培训、会议等活动塑造去政治 化空间, 使得长期冲突的双方能够在一个空间内对话。这一进程虽然缓慢, 但能持续地推进双方的互动和联系。HPA 将上一阶段的跨境开展工作调整 为逐步向缅甸内部深入, 与缅北更多地区开展合作, 并根据对方的关切灵 活调整工作方案。如在项目的申请和设计阶段与出资方和缅甸中央政府卫 生部门频繁接触, 而在项目的落实阶段则与项目所在地的特区政府加强沟 通, 既积极维护与各合作方的关系, 又确保整个合作网络的关系畅通。 由于常年的冲突和隔阂, 缅甸中央政府对地方的实际情况并不了解, 国家层面的卫生体系设计及其愿景虽然完善, 但受限于国家治理能力并没 有办法落实到基层。HPA 能够将地方的卫生需求反馈给中央政府, 同时将 中央政府的卫生规划结合地方实际进行拆解, 帮助中央政府将其政策更好 地与当地进行衔接。

此外, HPA 将工作的重点由初期的主要提供卫生服务, 逐渐转向培育 当地的卫生体系能力, 挖掘当地的人力和物质资源, 推动当地发挥能动作 用。HPA 在技术、资金、管理、后勤、理念等方面帮助当地卫生部门进行 人才培养和体系建设, 使其既逐渐具备治理能力, 而且也能够依照缅甸中 央政府的标准、规范和规划开展工作, 从而促进地方卫生体系与缅甸中央 政府卫生体系的对接。在HPA 的推动下, 2013 年, 缅北特区的部分地区开 始接受中央政府相关部门的疫苗。2014 年, 中央卫生部门为特区卫生部门 提供国家接种规范培训, 特区政府向中央卫生部门提交了免疫接种计划, 特区疫苗接种数据进入国家卫生信息系统, 中央卫生部门多名高官还前往 佤邦和第四特区进行考察。

现阶段的挑战以及卫生促和平的局限性

2021 年缅甸政局再次进入动荡期, 中央政府和民地武再次将加强自身 的政治和军事统治作为治理的首要事项。卫生工作议程的重要性急剧下降, 同时新增的百余万流离失所人群又使卫生压力骤增, 为HPA 的工作构成诸 多挑战。

战乱破坏了一系列发展成果, 加剧了传染性疾病暴发等健康风险, 也 导致医务人员短缺、物资补给中断。HPA 的疫苗接种、妇幼保健等工作被 迫中断, 紧急人道主义援助和新冠疫情防控等应急性内容成为工作重点。 政治环境和当地现实迫使HPA 对工作策略和重点进行动态调整, 并采取收 缩策略, 将工作模式再次调整为以跨境为主。

与此同时, HPA 仍尝试维持与各方的关系: 一是在有条件的地区协调 各方推进常规疫苗接种, 维护各项目点的运作, 继续为当地培训卫生人才。 二是在发生冲突地区则尽可能保留工作人员, 当地领导人和民众表示, 看 到他们的站点还亮着灯“就觉得心里踏实”, “自己还没有被放弃”。这既维 护了HPA 与合作方的联系和信任, 也为下一步推动冲突各方的和解与对话 奠定了基础、创造了可能。三是在难民安置点借助跨境工作模式为难民营 提供物资补给, 为难民发放基本生活物资和卫生服务, 改善难民营的安置 条件以避免疾病传播, 帮助难民异地安置并开展农业生产, 使其逐步恢复 正常生活, 增强难民的信心, 稳定当地的人道危机情势。

相比最初进入缅甸, HPA 拥有了较强的不可替代性, 在身份认同和项 目设计上也更强调发展导向和建设和平意义, 重视更广泛伙伴关系的建立 和维护, 也更加有意识地根据不同合作伙伴的关切和属性调整工作方案。 HPA 努力通过卫生议题为各方创造交流空间, 以建立联系、消除敌意、弥 合分歧。

总体而言, 卫生领域非政府组织能够顺势而为, 但难以逆势而行, 这 既是非政府以卫生促和平的前提, 同时约束了其行动。HPA 的实践说明, 尊重当地的国家和社会结构, 维护当地内生的政治进程和权力平衡, 是非 政府组织长期扎根冲突地区、在动荡之中得以留存的基础, 也是其能够发 挥作用的前提。同时, 通过专业化的卫生援助行动为冲突各方塑造去政治 化的交往空间, 并充当桥梁角色, 帮助社区内部、冲突方之间建立联系、 定期互动, 不断积累信任, 并通过增强卫生技术、规范的共同之处为冲突 各方塑造共同的认知, 缓慢但持续地消弭冲突和矛盾。而当整体情势急转 直下之时, 非政府组织如果放弃自己尊重当地政治进程的立场, 也将失去 其在当地生存的根基, 就像其他离开缅甸的非政府组织或发展机构一样, 难以再次进入并融入当地, 从而也就失去了长期影响当地的可能。 本文为中央高校基本科研业务费外交学院青年项目“ 国际公共卫生 中的关系治理: 以全球卫生伙伴关系在东亚的实践为例” ( 项目编号: 3162022ZYKD03) 的阶段性成果。

杨嘉宜: 外交学院《外交评论》编辑部编辑。 王天泽: 北京航空航天大学人文社会科学学院本科生。