城市外交的不可替代性凸显———《城市外交: 当前趋势与未来展望》书评

韩卓希

**《城市外交: 当前趋势与未来展望》一书汇聚了关于“全 球城市” 研究的优秀成果。本书聚焦于全球城市网络、全球 参与和传播的地方战略、不同治理层面的城市外交和相关实践 等主题。该书通过理论研究与实际案例结合的方式, 深入细致 地分析了城市之间, 城市与民族国家、非政府组织和公众之间 的互动。本书在逻辑上延续了“ 全球城市” 所承载的相关问 题, 如全球城市体系如何构建、全球城市能否呈现“ 去国家 化” 效果以及城市能否发展成为新型的政治场所等。该书汇 集了业界和学界的最新见解, 是一部关于城市国际化、城市外 交、全球城市的集大成之作。 ** 1991 年, 美国哥伦比亚大学教授萨斯基娅·萨森(Saskia Sassen) 出版 《全球城市》(The Global City) 一书, 系统阐释了“全球城市” 概念, 指出 在全球范围内, 尽管城市的面貌相似, 专业分工却具有重大差异。比如, 作为跨国公司总部所在的城市, 有其影响国际事务的独特路径。“全球城 市” 不仅具有经济生产功能, 在某种程度上还具备政治生产功能。“全球城 市” 作为国际单元所能发挥的作用越来越强。与20 世纪末、21 世纪初相 比, 当下关于“全球城市” 的研究更为丰富。尤其是在承认、理解与揭示 “全球城市” 在国际事务中的作用层面, 研究越发纵向、更加具体。① 《城市外交: 当前趋势与未来展望》的编者是美国帕迪兰德研究生院博 士研究员、南加州大学公共外交中心副研究员索黑拉·阿米尔(Soheira Amir) 和陶森大学大众传播系公共关系助理教授艾弗·西文(Efe Sevin), 由 上海理工大学王勇教授翻译, 于2022 年7 月由上海人民出版社出版。本书 共收录了15 篇文章。作者来自不同的国家, 具有不同的专业和从业背景, 内容涵盖政治学、传播学、社会学、市场营销和旅游管理等多个领域。作 者群学科背景多元, 却集中在“城市” 这一概念上。这正如萨森所言: “城 市空间是分散的, 伴随有趣的经济和政治的一系列变化, 可能会发展出让 人意想不到的交叉点。”

一、 全球城市网络: 国际交流新平台

近年, 发源于物理学、社会学等其他学科的网络分析技术被应用到城 市和区域研究中, 促使了所谓“城市网络” 研究的繁荣。城市网络并不是 城市自身的直接连接, 而是依赖于多种实体或虚拟的连接形式, 比如人口 移动、资本流动、知识合作及交通连接等。21 世纪以来, 各国大兴基础设 施建设, 科技水平日新月异, 城市之间的物理距离一再被缩短。这也导致 从气候变化到公共卫生再到移民, 城市参与各类复杂的全球性问题越来越 多。这就催生了一个独特的现象, 即城市的国际化与全球化, 以及全球政 治的城市化。2018 年9 月, 全球20 个主要城市的市长发表了一份联合公 报, 呼吁二十国集团(G20) 成员国领导人正确认识全球议事日程中各种问 题的需求, 以及迫切性越来越明显的城市性质。由此, 全球城市网络虽不 完整, 却已逐渐成型。有学者提出, 城市网络往往被概念化为城市交流的 场所和促进者。①

上述说法证明, 全球政治的“城市化” 已成趋势。城市网络数量的激 增则进一步佐证了上述论证。在现实生活中, 这些网络被定义为城市和市 政当局的协会, 并依托于此倡导所谓的“集体城市利益”。中国的世界旅游 城市联合会是由北京发起成立的世界首个以城市为主体的全球性国际旅游 组织。由城市网络催生“城市外交”, 强调城市政府官员与其他行为体, 特 别是其他城市、民族国家、非政府组织和公司之间的互动。与城市参与全 球事务越来越多这一说法相呼应, 部分学者认为城市及其之间组成的联盟 和网络已开始取代民族国家, 履行全球治理中的职责, 传统的外交格局正 在被重新定义。比如, 时任联合国秘书长安南就曾提到: “随着全球化的发 展, 越来越多的城市将会发现自己面临着过去属于国家的机会, 要解决过 去由国家政府负责解决的问题。”

该书有的文章并不完全认同依托城市解决全球事务这一论断, 其作者 甚至比较超前地提出“城市正在‘超越政府政治’, 走向复杂治理安排” 等 论据。比较保守的学者则认为, 城市参与国际事务更多是走了一种“从中 间治理” 的路径: 从纵向上, 将城市与国家、地区和全球层面的正式治理 结构联系起来; 从横向上, 促进作为城市网络成员的地方政府与其他非国 家行为体之间的对话和协调。其中, 在“东亚海环境管理伙伴关系计划” (PEMSEA)② 中, 中国城市的参与情况则为“从中间治理”、城市网络的多 中心系统提供了实践研究案例。① 该书研究发现, 同一类别的城市网络在所 涉及的主题上几乎没有重叠之处。这就说明, 城市网络这一由全球城市支 撑而来的新兴网络化治理结构方兴未艾, 城市网络的生态系统依旧处在快 速生长与发展的阶段中。② 伴随经济全球化的发展, 全球城市、城市网络、城市外交的出现是一 个自然的结果。作为全球化的产物, 城市及其所形成网络又为国际行为的 交互提供了新的平台, 这一过程双向构造。在此进程中, 这一虽不完整但 却飞速成型的网络体系, 正在更有力地塑造国际环境及其发展方向。

二、 城市品牌建设: 城市国际化新策略

随着城市网络发展成型, 其内部涌现出了许多获取并传播知识的最佳 方案和机会。这一网络越发展壮大, 对有相关需求城市的吸引力就越强。 知名的城市网络在这一体系内具备特定的“权力”, 催生了“规模效益”。 城市加入此类网络, 或者主导网络, 可以在汲取相关建设经验的同时扩大 自身的知名度。进而尝试构建以自身为中心的新的网络。不论是构建、参 与, 还是主导, 城市对于外界的吸引力往往意味着其国际化的支撑力与实 际能力, 决定了其在特定网络中的“地位”。所以, 城市品牌建设便成了城 市国际化最主要的手段之一。国际品牌建设的过程, 就是城市之间交流的 过程, 就是在国际政治舞台上与其他行为体建立关系以展示自我形象或谋 取利益的过程。

城市形象是城市品牌建设面临的首要问题, 城市形象又极大依赖宣传 所能发挥的作用。其中, 城市的市长被看作最重要的角色之一。本书中有 学者指出: “在国家功能失调、城市像神经网络中的节点一样不断崛起的背 景下, 市长应该大有作为。” 一是因为提升城市品牌形象有利于维持和加强 地方对于市长执政的支持; 二是在国外宣传其市长任职期间的政策, 可以 进一步巩固彼时城市政策选择的合法性。在品牌建设与宣传过程中, 有的 市长愿意利用社交媒体和城市居民及其他城市进行沟通和交流。该书注意 到这种打破传统交流方式的现象。结合生态学和心理学的方法, 布鲁诺·阿 斯杜里安和戴安娜·英格霍夫提出了“消极情绪接触” 的概念, 分析了美 国时任总统唐纳德·特朗普于2017 年退出《巴黎协定》是否对地方政府产 生积极影响。他们通过对“C40 城市气候领导联盟” (C40 Cities Climate Leadership Group) 相关推文的内容和情绪进行分析, 认为在得出消极情绪 的同时, 也存在有积极影响的结论。这种消极反应促使城市领导人和目标 受众积极参与, 提出城市在特定问题上的解决方案。这表明社交媒体的负 面情绪并非坏消息, 反而为地方政府进一步参与全球事务、建设国际品牌 形象提供了契机。

然而, 宣传只是提升城市品牌建设的一个方式。在一座城市的国际品 牌建设中, 更重要的是需要有“硬实力” 来支撑起其“软实力” 的构建。 约瑟夫·奈(Joseph Nye) 曾经给软实力定义为“一个国家通过宣传、理念 和文化吸引力来影响他国的能力”。城市软实力也可以由此推出, 即“在城 市自身影响力的基础上通过文化交流、宣传活动和政策合作, 提升城市全 球影响力的能力”。可见, 宣传只是构建城市软实力的几大路径之一。该书 认为, 城市文化、价值观和经济资产能够帮助城市在国际上树立声望。在 城市软实力崛起的过程中, 博物馆发挥了关键作用。这是该书对博物馆这 一日常生活中不被人们重点关注“硬件” 的判断。如书中提到, 在城市之 间日益激烈的人才、旅游和投资竞争中, 博物馆正逐渐从“品牌体验场所 转变为软实力场所”。放眼全球, 耳熟能详的城市都有属于自己的博物馆, 如巴黎的卢浮宫、伦敦的大英博物馆以及北京的故宫。甚至在南极洲都已 经有了5 家博物馆。本书创造性地提出博物馆正日益成为城市外交的行为 体。与“对外宣传” 相呼应, 博物馆对于一座城市而言, 则是“向内吸引”。 比软硬件更为重要的是一个城市独特的文化理念, 成了它区别于其他 城市、国家的特殊标签。这种情况在中国其实已屡见不鲜。例如, 北京是 我国的政治中心, 西安曾将自身定义为“硬科技之都”, 广州被视作“枢纽 城市” 等。但目前更需要解决的问题是, 城市独特标签所塑造出来的城市 形象能否取代, 或者说是区别于所属国家的国家形象。书中依托以色列的 两座城市给出了较为明确的答案: 可以。2016 年, 以色列国家旅游局推出 “两座城市, 同种律动” 活动, 充分展示了特拉维夫与耶路撒冷的不同。这 个活动采取了非国家品牌处理的方式, 使游客只关注城市本身而非联想到 国家, 从而与以色列“武装冲突、血腥暴力多发” “侵犯土地和人权” “奉 行宗教保守主义” 的传统印象进行切割, 推动这两座城市与以色列“声名 狼藉” 的国家形象“脱钩”。所以说, 在特定条件下, 城市形象是可以取代 乃至超越国家形象的。

城市国际品牌建设越成功, 其在城市网络中的地位越高, 在国际社会 所能发挥的作用就越大。比如, 举办全球性峰会, 会议的选址与城市的国 际品牌建设息息相关。新加坡曾成功举办美朝首脑会晤, 为新加坡带来可 观的政治与经济效益。因此, 品牌建设对于城市的国际化而言至关重要。

三、 城市网络治理: 塑造国际秩序新路径

随着城市网络迅速激增、城市品牌名目繁多, 城市在全球治理中所发 挥的作用也引发社会各界的浓厚兴趣。越来越多的外交学者开始将研究焦 点锁定城市, 挖掘全球化时代城市的外交潜能。越来越多的城市和政治家 开始强调城市外交的重要性。① 该书锚定这一领域, 从城市、区域、全球三 大层面论述了城市如何塑造国际秩序这一新兴路径。

首先, 城市作为外交多元化的载体之一正跃跃欲试发挥作用, 但缺乏 市级层面负责外交外事的战略性机构。有学者曾经提到, “外交正在变得多 元化, 民族国家不再是‘具备外交资质’ 的唯一机构”。城市往往走了一个 “从中间治理” 的路径, 连接了国家行为体与非国家行为体。② 但是, 大多 数城市却缺乏一个负责国际事务的专有部门。或者说, 城市很难从主权国 家中获取部分“外交权”。该书回溯了1962 年美国纽约市设立的联合国专 员职位。后来, 该职位经过纽约市联合国委员会等阶段, 逐步升级为纽约 市长国际事务办公室。在2013 年和2017 年, 美国其他城市, 如亚特兰大、 洛杉矶分别设立了市长国际事务办公室。这表明全球城市需要设立专有部 门来负责相应的国际事务。但该书也提出, 鉴于市长国际事务办公室的独 特性与数量稀少, 很难判断其能否长期存在。这也是美国三座城市的市长 国际事务办公室所面临的“不稳定价值” 挑战。

其次, 部分城市已经能够在区域中发挥较大作用, 但大多数时间取决 于地方政府的优先事项安排。该书认为, 欧洲的大小城市已经学会了如何 在欧盟背景下发展自身的软实力, 即便是较小的城市, 也能在欧盟范围内 协调较大的合作项目。甚至欧洲部分较小城市的市长在欧盟的各种机构和 活动中担任特使, 其目的就是提高自身所代表城市的知名度、争取区域乃 至国际地位、筹集资金, 以及对相关的决策施加影响等。但问题在于, 囿 于所在城市发展的优先事项, 国际化可能并非特定城市所关注的重点。比 如, 德国的德累斯顿虽然自2016 年就加入了市长联盟, 但其政府网站上并 未表明这一情况, 也未将城市品牌建设与外交外事等相关联。该书认为, 通过考察城市如何利用举办区域、国际组织会议的机会, 可以进一步评估 城市的全球参与策略。这就为多数国家城市的国际化水平评估体系建设提 供了一个较为明确的指标, 也为学界、大众提出一个新问题, 即城市如何 统筹发展内部与国际事宜? 该书对此并未做出回答。

最后, 城市融入国际环境是大趋势, 但尚缺乏评估城市国际化水平的 普适性标准。该书提到了城市融入国际环境, 主要是为了促进经济发展、 扩大政治影响、提升社会历史影响、掌握地缘战略优势、参与全球治理并 传播公共政策。这一进程包括五个阶段: 无融入阶段、外部宣传阶段、国 际形象建设阶段、催生地域吸引力阶段, 以及获得全球认可阶段。囿于城 市参与国际事务的方式各不相同, 以及城市作为“半国际行为体” 的独特 性, 很难设计出一套系统的、科学的衡量参与国际事务的评估体系。城市 若未将融入国际环境作为发展方向之一, 造成城市封闭, 就与全球城市的 特点“流动性” 背道而驰, 很难维系可持续发展。这也是本书的结论之一, 表明城市参与国际事务是必须且必要的。

结语

《城市外交: 当前趋势与未来展望》一书围绕“城市外交” 这一主题, 延伸了“全球城市” 这一领域的研究。该书论证了城市网络作为国际交流 新平台的作用、城市品牌建设的重要性, 提出城市必须要融入国际环境的 观点, 指明城市作为独立单元发展的宏观方向。城市不仅有潜力成为替代 民族国家的新型政治场所, 还能够借助融入国际环境的过程塑造国际秩序。 学界还需进一步开发针对城市如何统筹内部与国际发展、城市参与国际事 务水平的普适性评估体系与指标框架。总之该书为全球城市、城市外交、 国际关系等领域的研究提供了新视角。

韩卓希: 荷兰莱顿大学博士研究生, 北京大学“ 剧变世界中的欧洲” 项目学员。